Наверх
Выполняется запрос
 |
Официальный сайт |
Обзор практики по рассмотрению в 2012-2013 годах дел по спорам, связанным с привлечением государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных проступков — Верховный Суд Российской Федерации
ОБЗОР ПРАКТИКИ ПО РАССМОТРЕНИЮ В 2012-2013 ГОДАХ ДЕЛ ПО СПОРАМ,
СВЯЗАННЫМ С ПРИВЛЕЧЕНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
К ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА СОВЕРШЕНИЕ КОРРУПЦИОННЫХ
ПРОСТУПКОВ
Верховным Судом РФ проведено изучение практики рассмотрения
судами в 2012-2013 годах споров, связанных с привлечением
государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной
ответственности за совершение коррупционных проступков.
Материалы обобщения судебной практики показали, что
муниципальные и гражданские служащие, сотрудники правоохранительных
органов обращались в суды с требованиями о восстановлении на
службе, признании незаконными решения комиссии по соблюдению
требований к служебному поведению государственных служащих и
урегулированию конфликтов интересов, решения аттестационной
комиссии, приказа об увольнении, приказа начальника о наложении
дисциплинарного взыскания.
Необходимо отметить, что судами разрешались споры, касающиеся
применения мер дисциплинарной ответственности за совершение
коррупционных проступков, инициированные не только государственными
и муниципальными служащими, но и прокурорами, которые обращались с
требованиями о расторжении контрактов с государственными или
муниципальными служащими.
Причины применения дисциплинарных взысканий к государственным
и муниципальным служащим, как правило, следующие:
непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию
конфликта интересов, стороной которого является государственный или
муниципальный служащий;
осуществление предпринимательской деятельности;
непредставление сведений о своих доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера, в том числе своих супруги
(супруга) и несовершеннолетних детей, либо представление заведомо
недостоверных или неполных сведений.
1. Общие положения применения дисциплинарной ответственности за
совершение коррупционных проступков
Правовую основу привлечения государственных и муниципальных
служащих к дисциплинарной ответственности в связи с совершением
коррупционных проступков составляют Федеральный закон от 25 декабря
2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", другие нормативные
правовые акты, устанавливающие правовое положение (статус)
государственных и муниципальных служащих, а также основания и
порядок применения к ним мер дисциплинарной ответственности.
В целях противодействия коррупции Федеральным законом
"О противодействии коррупции" предусмотрены для лиц, замещающих
должности государственной и муниципальной службы, следующие запреты
и обязанности:
запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные
денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за
пределами территории Российской Федерации, владеть и (или)
пользоваться иностранными финансовыми инструментами (п. 3 ч. 1
ст. 7.1);
обязанность представлять сведения о своих доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера (пп. 1 и 4 ч. 1
ст. 8);
обязанность представлять сведения о своих расходах (ч. 1
ст. 8.1);
обязанность уведомлять о склонении к совершению коррупционных
правонарушений (ч. 1 ст. 9);
обязанность принимать меры по недопущению любой возможности
возникновения конфликта интересов, в письменной форме уведомить
своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов
или о возможности его возникновения, как только станет об этом
известно (чч. 1 и 2 ст. 11);
обязанность в целях предотвращения конфликта интересов
передать принадлежащие ценные бумаги, акции (доли участия, паи в
уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное
управление в соответствии с законодательством Российской Федерации
(ч. 6 ст. 11).
Неисполнение данных обязанностей и запретов является
коррупционным правонарушением, влекущим увольнение государственного
и муниципального служащего с государственной или муниципальной
службы (ч. 9 ст. 8, ч. 3 ст. 8.1, ч. 3 ст. 9, ч. 5.1 ст. 11
Федерального закона "О противодействии коррупции"). Физические
лица, совершившие коррупционные правонарушения, несут
дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством
Российской Федерации (ч. 1 ст. 13 Федерального закона).
Согласно ч. 1 ст. 12.5 Закона федеральными конституционными
законами, федеральными законами, законами субъектов Российской
Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами для лиц,
замещающих должности государственной и муниципальной службы, в
целях противодействия коррупции могут устанавливаться иные запреты,
ограничения, обязанности и правила служебного поведения.
Приведенному правовому регулированию соответствуют нормативные
правовые акты, определяющие правовое положение (статус)
государственных и муниципальных служащих, в которых закреплены
аналогичные обязанности и запреты. К примеру, в силу п. 9 ч. 1
ст. 15, ч. 1 ст. 20 и ч. 1 ст. 20-1 Федерального закона от 27 июля
2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской
Федерации" гражданский служащий обязан представлять сведения о
доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера.
Кроме того, обязанности и запреты, установленные в целях
противодействия коррупции, также закреплены в должностных
регламентах (инструкциях) государственных и муниципальных служащих.
Из анализа норм действующего законодательства, содержащих
понятие дисциплинарного проступка государственных и муниципальных
служащих, можно сделать вывод о том, что применение дисциплинарных
взысканий связывается с нарушением служебной дисциплины. Нарушение
служебной дисциплины выражается в противоправном виновном
неисполнении или ненадлежащем исполнении служебных обязанностей, в
том числе установленных в целях противодействия коррупции, за
которые представитель нанимателя вправе применять к
государственным, муниципальным служащим различные виды
дисциплинарных взысканий, и в частности, увольнение по
соответствующему основанию - в связи с утратой доверия.
При рассмотрении дел по спорам о привлечении государственных и
муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за
совершение коррупционных проступков судами устанавливался факт
противоправного виновного неисполнения государственным или
муниципальным служащим обязанности, предусмотренной
соответствующими нормативными правовыми актами.
Дисциплинарный проступок (в том числе коррупционный) -
единственное основание дисциплинарной ответственности.
Следовательно, уголовно-процессуальные действия, осуществляемые в
отношении муниципального или государственного служащего, включая
задержание, возбуждение уголовного дела, вынесение обвинительного
приговора, не являются обязательным условием для наступления
дисциплинарной ответственности в связи с коррупционным проступком.
Отказ в возбуждении уголовного дела в отношении
государственного или муниципального служащего сам по себе не служит
основанием для его освобождения от дисциплинарной ответственности.
Так, Ж. обратился в районный суд с иском к органу внутренних
дел о восстановлении срока для обращения в суд, признании приказа
об увольнении незаконным, восстановлении на службе, взыскании
денежного довольствия за время вынужденного прогула и компенсации
морального вреда.
Решением районного суда иск Ж. в части восстановления срока
для обращения в суд, признании приказа об увольнении незаконным и
восстановлении на службе удовлетворен, в остальной части иск
удовлетворен частично.
Суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда и принимая
новое решение об отказе в удовлетворении заявленных истцом
требований, указал, что постановление об отказе в возбуждении
уголовного дела по ст.ст. 285 (злоупотребление должностными
полномочиями), 286 (превышение должностных полномочий), 290
(получение взятки), 291 (дача взятки), 291-1 (посредничество во
взяточничестве) Уголовного кодекса РФ в отношении Ж. за отсутствием
составов преступлений не может быть положено в основу вывода о
незаконности увольнения истца, поскольку для увольнения на
основании п. 22 ч. 2 ст. 82 Федерального закона от 30 ноября
2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской
Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации" не требуется наличия состава уголовного
преступления, а достаточно установления факта совершения лицом
дисциплинарного коррупционного проступка.
Так, Р. обратился в городской суд с иском к главному
управлению Министерства внутренних дел РФ по субъекту Российской
Федерации, межмуниципальному управлению Министерства внутренних дел
РФ о признании его незаконно уволенным со службы в органах
внутренних дел и восстановлении на службе.
Решением городского суда Р. в иске отказано.
Отказывая в удовлетворении иска, суд указал, что факт отказа в
возбуждении уголовного дела по ст.ст. 285 (злоупотребление
должностными полномочиями), 290 (получение взятки) Уголовного
кодекса РФ в отношении Р. не может служить основанием для
освобождения его от дисциплинарной ответственности при наличии
доказательств, подтверждающих факт совершения дисциплинарного
коррупционного проступка.
Учитывая, что необходимым условием применения дисциплинарной
ответственности за совершение дисциплинарного коррупционного
проступка является соразмерность взыскания содеянному (нарушению) и
личности нарушителя, суды проверяли не только установление факта
дисциплинарного коррупционного проступка, но и соответствие
примененного дисциплинарного взыскания тяжести совершенного
проступка, обстоятельства, при которых он совершен, соблюдение
служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении
или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им
обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а
также предшествующие результаты исполнения гражданским служащим
своих должностных обязанностей (ч. 2 ст. 59-3 Федерального закона
"О государственной гражданской службе Российской Федерации", ч. 4
ст. 27-1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ
"О муниципальной службе в Российской Федерации").
Так, Б. обратился в суд с иском к Федеральному агентству по
рыболовству и его территориальному управлению о признании
незаконным увольнения со службы.
Решением районного суда в удовлетворении иска отказано.
Судом установлено, что Б. назначен на должность руководителя
территориального управления Федерального агентства по рыболовству,
с ним заключен служебный контракт.
В адрес начальника государственной службы и кадров
Федерального агентства по рыболовству поступило сообщение, в
котором указано, что Б. в нарушение норм ч. 1 ст. 8 Федерального
закона "О противодействии коррупции" не указал сведения об
имеющемся у него счете в банке и движении денежных средств по нему.
За период с 21 мая 2010 г. по 22 февраля 2011 г. на данный счет
переведено около 22 млн. рублей, из которых впоследствии 15,8
млн. рублей были подвергнуты конверсии и переведены в адрес
контрагентов - резидентов Швеции.
По приказу Росрыболовства ввиду факта возможного представления
неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера в отношении Б. назначена проверка в
соответствии с Положением о проверке достоверности и полноты
сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение
должностей федеральной государственной службы, и федеральными
государственными служащими, и соблюдения федеральными
государственными служащими требований к служебному поведению,
утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября
2009 г. N 1065.
Признавая увольнение правомерным и отказывая в удовлетворении
заявленных требований, суд указал, что при прекращении служебного
контракта с Б. ответчиком учтен характер совершенного
правонарушения, его тяжесть (сокрытие получения дохода в размере 22
млн. рублей) и тот факт, что ранее к Б. уже применялось взыскание
за аналогичное нарушение. Кроме того, суд учел, что истец не
представил объяснений по факту допущенных нарушений, а также
уклонился от явки на заседание комиссии Росрыболовства по
соблюдению требований к служебному поведению федеральных
государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта
интересов, которая проводила проверку по факту возможного
представления им неполных сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера.
2. Основания привлечения к дисциплинарной ответственности
Понятие "конфликт интересов" раскрывается в ч. 1 ст. 10
Федерального закона "О противодействии коррупции". В соответствии с
названной нормой под конфликтом интересов на государственной или
муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная
заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или
муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее
исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой
возникает или может возникнуть противоречие между личной
заинтересованностью государственного или муниципального служащего и
правами и законными интересами граждан, организаций, общества или
государства, способное привести к причинению вреда правам и
законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
В силу ч. 2 ст. 10 Федерального закона под личной
заинтересованностью государственного или муниципального служащего,
которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им
должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность
получения государственным или муниципальным служащим при исполнении
должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег,
ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных
имущественных прав для себя или для третьих лиц.
Аналогичные определения понятия "конфликт интересов" даны в
ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе
Российской Федерации", ст. 71 Федерального закона "О службе в
органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации", ст. 14.1
Федерального закона "О муниципальной службе в Российской
Федерации".
Таким образом, конфликт интересов - это противоречие между
частным (получение дохода и т.п.) и публичным (интересы службы,
призванные служить правам и законным интересам граждан,
организаций, общества или государства, которым причиняется вред).
Такое противоречие связано с ненадлежащим исполнением должностных
(служебных) обязанностей.
Предотвращение или урегулирование конфликта интересов может
состоять в изменении должностного или служебного положения
государственного или муниципального служащего, являющегося стороной
конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения
должностных (служебных) обязанностей, и (или) в отказе его от
выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов (ч. 4
ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции", ч. 3.1
ст. 19 Федерального закона "О государственной гражданской службе
Российской Федерации", ч. 6 ст. 71 Федерального закона "О службе в
органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации", ч. 2-1
ст. 14-1 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской
Федерации").
Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной
которого является государственный или муниципальный служащий,
осуществляется путем отвода или самоотвода государственного или
муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотренных
законодательством Российской Федерации (ч. 5 ст. 11 Федерального
закона "О противодействии коррупции").
Непринятие государственным, муниципальным служащим мер по
предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной
которого он выступает, является основанием для привлечения к
дисциплинарной ответственности.
Так, К. обратился в районный суд с исковыми требованиями к
главному управлению МЧС России по субъекту Российской Федерации о
признании незаконным протокола заседания комиссии, приказа об
увольнении, восстановлении на службе, взыскании оплаты вынужденного
прогула и компенсации морального вреда.
При разрешении спора суд установил следующее. К. замещал
должность начальника отдела ГИМС ГУ МЧС России по субъекту
Российской Федерации. В его должностные обязанности входили
организация и контроль ежегодного технического освидетельствования
баз (сооружений) для стоянок маломерных судов, а также выдача
разрешений на эксплуатацию указанных баз (сооружений). При этом
жена К. являлась учредителем общества с ограниченной
ответственностью "Клуб водомоторников и водолазов", на средства
которого на водохранилище возведена дамба-волнолом. К. в период
прохождения службы не информировал начальника главного управления о
своей личной заинтересованности в строительстве и функционировании
дамбы-волнолома, мер по урегулированию конфликта интересов не
принимал.
Суд, учитывая изложенное и руководствуясь п. 12 ч. 1 ст. 15,
п. 10 ч. 1 ст. 16, ст. 19, п. 1 ч. 1 ст. 59-2, п. 1.1 ст. 37
Федерального закона "О государственной гражданской службе
Российской Федерации", отказал К. в удовлетворении исковых
требований.
Так, П. обратилась в районный суд с иском о восстановлении на
службе и об оплате вынужденного прогула.
Как следует из материалов дела, П. по распоряжению главы
муниципального образования была назначена на должность начальника
управления архитектуры и строительства района, главного архитектора
района. С ней заключен трудовой договор на неопределенный срок. В
соответствии с распоряжением главы муниципального района с
19 октября 2009 г. П. переведена на должность заведующего отделом
архитектуры и строительства района, главного архитектора района.
В силу положений трудового договора, дополнительного
соглашения к трудовому договору и должностной инструкции П. была
обязана соблюдать ограничения, связанные с осуществлением ею
полномочий по занимаемой муниципальной должности, установленные для
муниципального служащего, а также принимать меры по недопущению
любой возможности возникновения конфликта интересов, в письменной
форме уведомлять представителя нанимателя о возникновении конфликта
интересов или о возможности его возникновения, как только станет об
этом известно, сообщать представителю нанимателя о личной
заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая
может привести к конфликту интересов. Как следует из должностной
инструкции, в должностные обязанности П. в числе прочих входили
обязанности по обеспечению разработки градостроительной
документации, координации проектных работ с целью реализации
комплексной застройки жилых районов, промышленно-коммунальных зон,
градостроительный и архитектурный контроль за разработкой и
реализацией утвержденных проектных, архитектурно-планировочных
решений и комплексного благоустройства, а также курирование работы
муниципального автономного учреждения архитектуры и
градостроительства.
По распоряжению главы муниципального образования П. была
уволена с должности заведующего отделом архитектуры и строительства
района, главного архитектора района на основании п. 3 ч. 1 ст. 19
Федерального закона "О муниципальной службе в Российской
Федерации" - в связи с несоблюдением ограничений и запретов,
связанных с муниципальной службой.
При разрешении спора нашли подтверждение факты, послужившие
основанием для увольнения истца. Судом установлено, что
градостроительные планы, разработанные на основании чертежей
градостроительных планов, выполненных как ООО "СудогдаСтройПроект"
(учредитель - отец истца), так и ООО "СудогдаПроект" (учредитель -
сын истца), согласованы с истцом как с заведующим отделом
архитектуры и строительства, главным архитектором района, при этом
объем реализации выполненных муниципальным автономным учреждением
архитектуры и градостроительства услуг с 2007 по 2011 год
сократился более чем на 6 млн. рублей, а численность работников
этого учреждения уменьшилась с 36 до 2 человек в связи с тем, что
многие граждане под влиянием П. (истца) стали обращаться в
указанные выше коммерческие структуры.
Кроме того, судом учтено, что П., обладая соответствующими
полномочиями, участвовала в решении кадровых, финансовых и иных
вопросов хозяйственной деятельности ООО "СудогдаСтройПроект", в
распределении прибыли организации, в том числе дивидендов, т.е. был
подтвержден факт участия истца в деятельности общества.
Каких-либо доказательств того, что П. в период прохождения
муниципальной службы сообщала представителю нанимателя о личной
заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, и
принимала меры по предотвращению или урегулированию конфликта
интересов, суду не представлено.
Руководствуясь п. 14 ч. 1 ст. 81 ТК РФ, чч. 1, 2, 2-1 и 3
ст. 14-1, п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О муниципальной
службе в Российской Федерации", суд отказал в удовлетворении иска
П. о восстановлении на службе и оплате вынужденного прогула.
Неисполнение гражданским служащим обязанности передать в
доверительное управление находящиеся в его владении ценные бумаги,
акции (доли участия, паи в уставном (складочном) капитале
организации) той организации, в отношении которой государственный
служащий осуществляет отдельные государственные функции, образует
конфликт интересов.
Согласно ч. 2 ст. 17 Федерального закона "О государственной
гражданской службе Российской Федерации" в случае, если владение
гражданским служащим ценными бумагами, акциями (долями участия,
паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или
может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан
передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи
в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное
управление в соответствии с гражданским законодательством
Российской Федерации.
Данная обязанность распространена на сотрудников органов
внутренних дел, полиции (ч. 2 ст. 29 Федерального закона от
7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции"), а также предусмотрена для
муниципальных служащих (ч. 2.2 ст. 14-1 Федерального закона
"О муниципальной службе в Российской Федерации").
Так, по решению районного суда, оставленному без изменения
апелляционным определением областного суда, отказано в
удовлетворении иска Ш. к Брянской таможне о восстановлении на
службе и взыскании заработной платы за время вынужденного прогула.
В судебном заседании установлено, что в соответствии с
приказом от 7 февраля 2013 г. истец уволен с занимаемой должности
заместителя начальника отдела специальных таможенных процедур
таможенного поста на основании п. 1.1 ч. 1 ст. 37, п. 1 ч. 1
ст. 59-2 Федерального закона "О государственной гражданской службе
Российской Федерации" - в связи с утратой доверия.
Обстоятельства, послужившие основанием для утраты доверия к
истцу со стороны руководства, подтверждены проверкой, по
результатам которой истец являлся учредителем коммерческой
организации, осуществляющей деятельность таможенного брокера на
территории Климовского района Брянской области. Согласно сведениям
из базы электронных копий деклараций на товары в периоде 1 января
2011 г. по 31 января 2013 г. в регионе деятельности Брянской
таможни через автомобильный пропускной пункт коммерческая
организация совершала таможенные операции, связанные с таможенным
декларированием товаров, в качестве покупателя и в качестве
декларанта товаров по 114 декларациям на товары. Таким образом,
коммерческая организация, учредителем которой являлся Ш.,
осуществляла функции таможенного брокера в зоне деятельности
таможенного поста, о чем истец не мог не знать. Данный факт
предполагает наличие у него личной заинтересованности, что могло
привести к конфликту интересов. Принадлежащую ему долю (50%) в
коммерческой организации истец в доверительное управление не
передал.
Учитывая указанные обстоятельства, суд пришел к выводу, что
результатами служебной проверки подтверждается факт нарушения
истцом требований, предъявляемых к государственному гражданскому
служащему Федеральным законом "О государственной гражданской службе
Российской Федерации" и Федеральным законом "О противодействии
коррупции", т.е. у работодателя имелись законные основания для
расторжения с Ш. служебного контракта в связи с утратой доверия, и
признал правомерным увольнение истца с должности заместителя
начальника отдела специальных таможенных процедур таможенного
поста.
В основе конфликта интересов на государственной и
муниципальной службе лежит заинтересованность в получении
материальной выгоды.
Так, Я. обратилась в суд с иском к управлению Росздравнадзора
по субъекту Российской Федерации о признании незаконными и отмене
приказов о применении дисциплинарного взыскания в виде замечания, о
лишении премии, применении дисциплинарных взысканий в виде
выговора, а также о признании незаконным и отмене заключения по
результатам служебной проверки.
Я. замещала должность начальника отдела организации контроля
обращения лекарственных средств и изделий медицинского назначения
территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере
здравоохранения и социального развития по субъекту Российской
Федерации. Причиной привлечения к дисциплинарной ответственности в
виде выговора послужило то, что она не сообщила представителю
работодателя о конфликте интересов либо возможности его
возникновения и проводила документарные внеплановые проверки в
коммерческой организации будучи замужем за лицом, являющимся
начальником отдела в этой организации.
По решению районного суда, оставленному без изменения
апелляционным определением областного суда, исковые требования
удовлетворены.
Признавая незаконными и подлежащими отмене оспариваемые
приказы, суд указал, что в основании конфликта интересов лежит
материальный аспект - получение или реальная возможность получения
гражданским служащим (или членами его семьи) в связи с исполнением
должностных обязанностей доходов, иной материальной выгоды с учетом
конкретной ситуации, и не согласился с доводами представителя
ответчика о том, что участие Я. в документарных проверках
организации, где работает ее муж, не исключает получение последним
премии в виде материальной выгоды.
При этом суд учел, что супруг истца не является учредителем
либо руководителем коммерческой организации, отношения к
деятельности по обеспечению граждан лекарственными средствами не
имеет. В названной организации и ранее проводились проверки, по
результатам которых выносились предписания об устранении нарушений
законодательства.
Руководствуясь положениями п. 12 ч. 1 ст. 15, ст. 19
Федерального закона "О государственной гражданской службе
Российской Федерации", суд пришел к выводу о том, что утверждения
ответчика о возможности возникновения конфликта интересов
необоснованны и не подтверждены фактическими доказательствами.
Близкое родство или свойство, в которых состоят муниципальные
служащие, само по себе не является основанием для прекращения
служебных отношений.
Так, вступившим в законную силу решением городского суда
частично удовлетворены исковые требования Б. к администрации
городского поселения о признании незаконным увольнения,
восстановлении на службе, взыскании неполученного вследствие
незаконного лишения возможности трудиться заработка и компенсации
морального вреда.
Суд признал незаконными увольнение Б. с должности заместителя
главы администрации городского поселения и расторжение трудового
договора и восстановил ее на службе в прежней должности.
Как установлено судом, между администрацией городского
поселения и истцом заключен трудовой договор на неопределенный
срок. В силу указанного договора Б. была принята на должность
муниципальной службы "заместитель главы администрации городского
поселения". В соответствии со структурой организации, утвержденной
решением Совета депутатов городского поселения, истец курировала
вопросы жилищных отношений, молодежной политики, безопасности и
взаимодействия с государственными органами власти.
Позднее на должность муниципальной службы специалиста 1-й
категории администрации того же городского поселения принята Н.,
состоящая в браке с сыном истца. Впоследствии Н. назначена на
должность муниципальной службы "ведущий специалист администрации
городского поселения", к числу должностных обязанностей которого
относится содействие организации различных мероприятий.
По распоряжению главы администрации действие трудового
договора с Б. прекращено и она уволена со службы на основании п. 3
ч. 1 ст. 19 Федерального закона "О муниципальной службе в
Российской Федерации" в связи с несоблюдением ограничений,
связанных с муниципальной службой, а именно в связи с нахождением в
родственных отношениях с Н.
Согласно данной норме помимо оснований для расторжения
трудового договора, предусмотренных Трудовым кодексом РФ, трудовой
договор с муниципальным служащим может быть также расторгнут по
инициативе представителя нанимателя (работодателя) в случае
несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной
службой и установленных ст.ст. 13, 14, 14-1 и 15 названного
Федерального закона.
В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 13 Федерального закона
"О муниципальной службе в Российской Федерации" гражданин не может
быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не
может находиться на муниципальной службе в случае близкого родства
или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также
братья, сестры, родители, дети супругов или супруги детей) с
муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной
службы связано с непосредственной подчиненностью или
подконтрольностью одного из них другому.
Как следует из содержания приведенной нормы, при разрешении
споров, связанных с увольнением муниципальных служащих на основании
п. 3 ч. 1 ст. 19 этого Федерального закона, необходимо исходить из
того, что увольнению по инициативе работодателя подлежит тот из
муниципальных служащих, который принят на службу с нарушением
установленных законом ограничений и запретов, поскольку иное
толкование и применение указанной нормы права может повлечь
злоупотребление работодателями своими полномочиями и дискриминацию
трудовых прав граждан.
Поскольку Б. была принята на работу ранее состоящей с нею в
свойстве Н. и непосредственной подчиненности по роду службы Н.
истцу, замещающей должность заместителя главы администрации
городского поселения, нет, суд пришел к выводу, что сам по себе
факт состояния в свойстве не является достаточным основанием для
прекращения служебных отношений с истцом.
Обязанность по представлению сведений о доходах, об имуществе
и обязательствах имущественного характера возлагается на
государственных и муниципальных служащих в зависимости от включения
занимаемых ими должностей в соответствующие перечни.
Так, решением городского суда К. была восстановлена на
муниципальной службе в должности ведущего специалиста юридического
отдела администрации муниципального района, с которой она была
уволена на основании п. 3 ч. 1 ст. 19 Федерального закона
"О муниципальной службе в Российской Федерации" по причине
непредставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера.
Разрешая спор и руководствуясь ч. 1 ст. 15 указанного
Федерального закона, а также п. 3 Указа Президента Российской
Федерации от 18 мая 2009 г. N 557 "Об утверждении перечня
должностей федеральной государственной службы, при назначении на
которые граждане и при замещении которых федеральные
государственные служащие обязаны представлять сведения о своих
доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а
также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера своих супруги (супруга) и
несовершеннолетних детей", суд пришел к выводу о том, что
обязанность муниципальных служащих по представлению соответствующих
сведений не может считаться установленной непосредственно ч. 1
ст. 15 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской
Федерации" и условием ее возложения на конкретного служащего
является определение перечня должностей муниципальных служащих, на
которые она распространяется, и включение в этот перечень
должности, замещаемой конкретным муниципальным служащим.
Обязанность по представлению сведений о доходах, об имуществе
и об имущественных обязательствах возлагается на государственных и
муниципальных служащих в зависимости от включения занимаемых ими
должностей в соответствующие перечни.
Судом при разрешении спора было установлено, что решением
совета муниципального района от 24 сентября 2009 г. утвержден
Перечень должностей муниципальной службы в органах местного
самоуправления муниципального района, при назначении на которые
граждане и при замещении которых муниципальные служащие обязаны
представлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах
имущественного характера, а также аналогичные сведения своих
супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Пунктом 2 указанного
решения руководителям органов местного самоуправления
муниципального района рекомендовано до 1 декабря 2009 г. утвердить
своими правовыми актами соответствующие перечни должностей
муниципальной службы.
Во исполнение названного решения постановлением администрации
муниципального района от 28 декабря 2009 г. утвержден Перечень
должностей муниципальной службы в администрации, при назначении на
которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие
обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера, а также сведения о
доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
В этом Перечне должность ведущего специалиста юридического
отдела администрации муниципального района, которую занимала К.,
поименована не была.
Впоследствии постановлением администрации муниципального
района от 29 июня 2011 г. внесены изменения в постановление от
28 декабря 2009 г., которыми в названный Перечень включена
должность ведущего специалиста юридического отдела. Однако судебным
решением от 11 декабря 2012 г. постановление администрации признано
недействующим со дня принятия.
Таким образом, по состоянию на 30 апреля 2012 г. должность
муниципальной службы, занимаемая К., не была в установленном
законом порядке включена в перечень должностей, при замещении
которых обязательно представление необходимых сведений о доходах,
об имуществе и об обязательствах имущественного характера.
Следовательно, на истца на 30 апреля 2012 г. не распространялась
обязанность по представлению необходимых сведений. Наличие в
должностной инструкции истца обязанности представлять сведения о
доходах не может служить основанием к отказу в удовлетворении иска,
поскольку такая обязанность в силу действующего законодательства
могла возникнуть у истца только в случае включения занимаемой ею
должности в соответствующий перечень в установленном законом
порядке.
При данных обстоятельствах увольнение истца было признано
судом незаконным.
3. Порядок применения дисциплинарных взысканий
Особенности порядка применения дисциплинарных взысканий за
совершение коррупционных проступков установлены ст. 59-3
Федерального закона "О государственной гражданской службе
Российской Федерации".
Согласно этому порядку применение взысканий за совершение
коррупционных проступков осуществляется представителем нанимателя
на основании доклада о результатах проверки, проведенной
подразделением кадровой службы соответствующего государственного
органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений.
Положение о проверке достоверности и полноты сведений,
представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей
федеральной государственной службы, и федеральными государственными
служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими
требований к служебному поведению утверждено Указом Президента
Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. N 1065. Если доклад о
результатах проверки направляется представителем нанимателя в
комиссию по соблюдению требований к служебному поведению
федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта
интересов, то взыскание применяется также и на основании
рекомендации указанной комиссии. Порядок работы названной комиссии
установлен Положением о комиссиях по соблюдению требований к
служебному поведению федеральных государственных служащих и
урегулированию конфликта интересов, утвержденным Указом Президента
Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821.
Дисциплинарные взыскания применяются не позднее одного месяца
со дня поступления информации о совершении государственным служащим
дисциплинарного коррупционного проступка.
Так, П. обратилась в районный суд, оспаривая приказ начальника
таможни о наложении на нее дисциплинарного взыскания в виде
выговора. П. полагала, что ответчиком был нарушен срок привлечения
ее к дисциплинарной ответственности.
Представители ответчика иск не признали и пояснили, что
месячный срок для привлечения к дисциплинарной ответственности не
пропущен - его следует исчислять с 1 августа 2012 г., когда
комиссия по соблюдению требований к служебному поведению
федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта
интересов (далее - Комиссия) на своем заседании установила факт
дисциплинарного проступка.
Как следует из материалов дела, истец состоит на
государственной гражданской службе, замещая должность
государственного таможенного инспектора отдела товарной
номенклатуры и торговых ограничений таможни.
10 апреля 2012 г. П. представила в отдел кадров таможни
справку о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера федерального государственного служащего, в разделе 1
которой не указала сведения о доходе от продажи автомобиля.
О том, что в справке приведены не полностью сведения о
доходах, в частности нет информации о полученном ею в 2011 году
доходе от продажи автомобиля, представителю нанимателя стало
известно 29 июня 2012 г., когда в таможню поступило представление
прокурора об устранении нарушений законодательства о
противодействии коррупции.
В этот же день руководитель таможни распорядился провести
проверку, что усматривается из соответствующей резолюции на тексте
представления. От истца было истребовано первое письменное
объяснение, представленное ею 16 июля 2012 г. По результатам этой
проверки отделом кадров была подготовлена докладная записка от
18 июля 2012 г., переданная руководителю таможни, который посчитал
необходимым данный вопрос рассмотреть на заседании Комиссии.
На заседании 1 августа 2012 г. Комиссия приняла решение
рекомендовать начальнику таможни провести проверку и привлечь истца
к дисциплинарной ответственности.
Согласно приказу от 8 августа 2012 г. N 765 назначена
проверка, которая 31 августа 2012 г. была завершена утверждением
соответствующего заключения. В период с 21 по 30 августа 2012 г. П.
пребывала в дополнительном оплачиваемом отпуске.
Приказом начальника таможни от 11 сентября 2012 г. истцу был
объявлен выговор за ненадлежащее исполнение обязанностей
государственного гражданского служащего, выразившееся в том, что
она не указала в справке сведения о доходе, полученном от продажи
автомобиля.
Таким образом, дисциплинарное взыскание в отношении истца
применено за пределами месячного срока, т.е. даже ко дню подписания
приказа о назначении служебной проверки установленный Федеральным
законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
срок применения взыскания уже истек.
Исчисление ответчиком срока применения дисциплинарного
взыскания с 1 августа 2012 г. основано на неправильном толковании
норм права, регулирующих порядок применения взыскания, в
соответствии с которыми время, отведенное представителю нанимателя
с момента обнаружения проступка, должно быть использовано на
выявление обстоятельств совершения проступка, обстоятельств,
способствующих его совершению и установлению степени вины
гражданского служащего, на анализ предшествующих результатов
исполнения им своих служебных обязанностей.
Изучив данные по делу и руководствуясь ч. 3 ст. 59-3
Федерального закона "О государственной гражданской службе
Российской Федерации", согласно которой дисциплинарные взыскания
применяются не позднее одного месяца со дня поступления информации
о совершении гражданским служащим коррупционного правонарушения, не
считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего,
пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе
по уважительным причинам, а также времени проведения проверки и
рассмотрения ее материалов комиссией по урегулированию конфликтов
интересов, суд удовлетворил требования истца.
Федеральным законом "О службе в органах внутренних дел
Российской Федерации и внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации" не устанавливаются
особенности исчисления сроков применения дисциплинарного взыскания
за совершение коррупционного проступка.
Так, Л. обратился в суд с иском к управлению Министерства
внутренних дел РФ по субъекту Российской Федерации,
межмуниципальному отделу Министерства внутренних дел РФ о признании
незаконным приказа об увольнении, восстановлении на службе,
взыскании денежного довольствия за время вынужденного прогула.
Решением районного суда, оставленным без изменения
апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам
краевого суда, исковые требования удовлетворены.
При разрешении спора судом установлено, что приказом от
20 августа 2001 г. Л. принят на службу в органы внутренних дел.
Приказом управления Министерства внутренних дел РФ по субъекту
Российской Федерации майор полиции Л., замещавший должность
эксперта, уволен 10 декабря 2012 г. на основании п. 3 ч. 4 ст. 82
Федерального закона "О службе в органах внутренних дел Российской
Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации" в связи с утратой доверия (непредставление
сотрудником органов внутренних дел сведений о своих доходах,
расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а
также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера своих супруги (супруга) и
несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных
или неполных сведений). Основанием увольнения истца указан доклад
от 10 декабря 2012 г. начальника управления по работе с личным
составом управления Министерства внутренних дел РФ по субъекту
Российской Федерации, составленный по результатам проведенной
проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера, представленных майором
полиции Л. В ходе проверки выявлено, что в справках о доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера за
2009-2011 годы содержатся недостоверные и неполные сведения.
Удовлетворяя заявленные требования, суд исходил из того, что
представление неполных и недостоверных сведений о доходах за
2009-2011 годы является грубым нарушением служебной дисциплины, в
связи с чем при наложении дисциплинарного взыскания должен быть
соблюден порядок привлечения сотрудника к дисциплинарной
ответственности.
Установив, что привлечение истца к дисциплинарной
ответственности имело место по истечении шести месяцев со дня
совершения дисциплинарных проступков по каждому случаю подачи
недостоверных сведений, и учитывая, что 24 августа 2012 г. за
нарушение обязанности предоставить полные и достоверные сведения за
2011 год истцу было объявлено публично замечание в устной форме,
суд пришел к выводу о незаконности увольнения Л. со службы.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ
согласилась с приведенными выводами, отметила, что судами первой и
апелляционной инстанций правомерно был проверен порядок привлечения
истца к дисциплинарной ответственности, а также указала следующее.
Обязанность представлять в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации, сведения о своих доходах,
об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также
сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей
возложена на сотрудника полиции в силу п. 10 ч. 1 ст. 27
Федерального закона "О полиции".
В соответствии со ст. 30.1 этого Федерального закона за
несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей,
установленных в целях противодействия коррупции поименованным
Федеральным законом, Федеральным законом "О противодействии
коррупции", налагаются дисциплинарные взыскания, предусмотренные
федеральным законом, определяющим порядок и условия прохождения
службы сотрудниками органов внутренних дел.
В данном случае таким законом является Федеральный закон
"О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Часть 2 ст. 49 названного Закона содержит исчерпывающий
перечень случаев нарушений служебной дисциплины сотрудником органов
внутренних дел, являющихся грубыми. Согласно п. 13 ч. 2 указанной
статьи грубым нарушением служебной дисциплины является
непредставление сотрудником сведений (представление заведомо
недостоверных или неполных сведений) о своих доходах, расходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о
доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Виды дисциплинарных взысканий, налагаемых на сотрудников
органов внутренних дел в случае нарушения ими служебной дисциплины,
перечислены в ст. 50 Федерального закона "О службе в органах
внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации". К ним
относятся: замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о
неполном служебном соответствии, перевод на нижестоящую должность в
органах внутренних дел, увольнение со службы в органах внутренних
дел.
Основания увольнения сотрудника органов внутренних дел со
службы в органах внутренних дел предусмотрены ст. 82 данного
Федерального закона, в соответствии с п. 6 ч. 2 которой сотрудник
органов внутренних дел может быть уволен со службы в связи с грубым
нарушением служебной дисциплины, а согласно п. 22 ч. 2 этой
статьи - в связи с утратой доверия.
На основании п. 3 ч. 4 ст. 82 указанного Федерального закона
сотрудник органов внутренних дел подлежит увольнению в связи с
утратой доверия в случае непредставления сведений о своих доходах,
расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера,
таких же сведений о своих супруги (супруга) и несовершеннолетних
детей либо представления заведомо недостоверных или неполных
сведений.
Таким образом, увольнение за нарушение, допущенное истцом,
возможно по двум основаниям: как за грубое нарушение служебной
дисциплины, так и в связи с утратой доверия.
При этом, учитывая, что непредставление сотрудником органов
внутренних дел сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера, а также о доходах,
расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера
своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо
представление заведомо недостоверных или неполных сведений в силу
ч. 2 ст. 49 Федерального закона "О службе в органах внутренних дел
Российской Федерации и внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации" отнесено к грубым
нарушениям служебной дисциплины и в силу ч. 9 ст. 8 Федерального
закона "О противодействии коррупции" является правонарушением,
влекущим наложение дисциплинарного взыскания, при увольнении за
данное нарушение по любому из указанных выше оснований необходимо
соблюдать порядок наложения дисциплинарного взыскания,
предусмотренный Федеральным законом "О службе в органах внутренних
дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные
законодательные акты Российской Федерации".
В соответствии с ч. 7 ст. 51 Федерального закона "О службе в
органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации" дисциплинарное
взыскание не может быть наложено на сотрудника органов внутренних
дел по истечении шести месяцев со дня совершения дисциплинарного
проступка, а по результатам ревизии или проверки
финансово-хозяйственной деятельности - по истечении двух лет со дня
совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не
включаются периоды временной нетрудоспособности сотрудника,
нахождения его в отпуске или в командировке, а также время
производства по уголовному делу.
Согласно ч. 3 ст. 50 названного Федерального закона за каждый
случай нарушения служебной дисциплины на сотрудника органов
внутренних дел может быть наложено только одно дисциплинарное
взыскание.
Суд признал установленным, что декларация за 2009 год с
недостоверными сведениями представлена истцом 15 апреля 2010 г.,
декларация за 2010 год - в марте 2011 г., декларация за 2011 год -
в феврале 2012 г., а дисциплинарное взыскание в виде увольнения
наложено на истца в декабре 2012 г., т.е. с пропуском
шестимесячного срока, исчисляемого со дня совершения
дисциплинарного проступка, в данном случае - со дня представления
деклараций с недостоверными и неполными сведениями.
Кроме того, суд принял во внимание, что в августе 2012 г. за
непредставление сведений за 2011 год о находящемся в пользовании
истца, его супруги и ребенка земельном участке Л. уже был привлечен
к дисциплинарной ответственности в виде замечания в устной форме, в
связи с чем в силу ч. 3 ст. 50 Федерального закона "О службе в
органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации" за то же
нарушение служебной дисциплины он не мог быть повторно подвергнут
дисциплинарному взысканию в виде увольнения со службы.
Таким образом, суд, руководствуясь требованиями закона,
восстановил истца на службе в прежней должности и взыскал в его
пользу с ответчиков денежное довольствие за время вынужденного
прогула.
(Обзор утвержден Президиумом
Верховного Суда Российской Федерации
30 июля 2014 г.)
_____________
